¿Qué papel deberían jugar los gobiernos centrales en los sistemas educativos descentralizados? Responder a esta pregunta es fundamental si queremos mejorar los resultados de los estudiantes en todo el mundo, ya que los gobiernos buscan la mejor manera de maximizar la participación de las comunidades y autoridades locales en las escuelas, mejorando a la vez los estándares y la responsabilización.
En los últimos años, muchos países de todo el mundo han descentralizado sus sistemas educativos . Ante esta tendencia global, merece la pena estudiar más de cerca cómo funciona la educación en Estados Unidos, un sistema que fue descentralizado desde sus inicios y que ahora cuenta con más de 14.000 distritos escolares locales. Aunque es imposible extraer lecciones que sirvan directamente a otros países, siempre podemos aprender de las dificultades que se encuentran a la hora de luchar contra la desigualdad, proteger los derechos civiles, velar por la rendición de cuentas y garantizar que todos los agentes educativos tengan una voz dentro del sistema escolar descentralizado estadounidense.
La oscilación del péndulo
A lo largo de la historia estadounidense la responsabilidad principal de la administración de la educación pública ha correspondido a las autoridades estatales y locales. El control por parte de las autoridades locales tiene muchas ventajas, dado que las necesidades de las comunidades de todo el país son muy diferentes, aunque lamentablemente también observamos un gran nivel de desigualdad en el actual sistema educativo. Véase a estos efectos el mapa de la Figura 1, que ejemplifica el porcentaje de estudiantes que viven por debajo del nivel de pobreza federal, por distrito. Las diferencias que se observan dentro de cada estado y entre los diferentes Estados sólo en esta dimensión es asombrosa.
Figura 1: Distritos escolares estadounidenses, sombreado por nivel de pobreza de los estudiantes (2014)
Esta variación es, en gran parte, el resultado de la desigualdad de los ingresos y de los patrones residenciales en Estados Unidos, incluyendo los ingresos y la segregación racial. Sin embargo, esto también es en parte el resultado de cómo los Estados definen los distritos escolares. Muchos líderes estatales deciden dentro de sus fronteras cómo definir los límites territoriales de los distritos y cómo gestionarlos. De hecho, durante gran parte de la historia americana las agencias educativas estatales y locales han sido las principales responsables de elaborar e implementar la política educativa, incluyendo decidir las materias a enseñar, cómo organizar y financiar sus sistemas escolares, y cómo responsabilizar a las escuelas de los resultados obtenidos por los estudiantes.
En 2001, el Gobierno federal (nacional) adoptó una medida drástica para estandarizar las políticas entre los diferentes Estados y distritos con la aprobación de la Ley para no dejar a ningún niño atrás, con el argumento de que hacía falta una recentralización para mejorar los resultados académicos generales y eliminar las persistentes diferencias de resultados entre los estudiantes blancos y los estudiantes de las minorías (estando correlacionadas esta diferencias con la desigualdad económica entre los grupos raciales). Sin embargo, la ley tuvo que hacer frente a muchas críticas y el péndulo ha vuelto de nuevo en la dirección contraria. En diciembre de 2015, el Congreso adoptó una nueva ley que otorga de nuevo mucha más flexibilidad a los Estados — la Ley para que todos los estudiantes triunfen (ESSA).
En el contexto de estos debates históricos y actuales sobre la descentralización, el papel de los diferentes niveles del gobierno a la hora de promover una educación de alta calidad en Estados Unidos es un tema que está lejos de ser resuelto.
¿Cómo proteger los derechos civiles de los estudiantes?
Uno de los papeles fundamentales del Gobierno federal es el de proteger los derechos civiles de los estudiantes de las minorías. En 1954, el Tribunal Supremo de Estados Unidos declaró inconstitucional la segregación racial en las escuelas públicas en la histórica sentencia dictada en el caso Brown vs. Board of Education. A partir de esta sentencia, el Gobierno federal de Estados Unidos ha seguido jugando un papel fundamental a la hora de proteger los derechos civiles de los estudiantes afroamericanos y de otras minorías. De manera particular, el Congreso aprobó en 1965 la Ley sobre la educación primaria y secundaria (ESEA), que proporciona fondos federales a las escuelas que atienden a un porcentaje elevado de estudiantes que proceden de entornos con bajos ingresos.
Además, se creó la Oficina de Derechos Civiles (OCR) en el seno del Departamento de Educación del Gobierno Federal. Cualquier persona puede presentar una reclamación ante la OCR si cree que una institución educativa que recibe ayuda financiera federal ha discriminado a alguien por su raza, color, origen nacional, sexo, discapacidad o edad. A través de la OCR el Gobierno federal hace responsables a las agencias educativas estatales y locales de la protección de los derechos civiles de los estudiantes a los que atienden.
Además, a partir del 2001 y hasta la actualidad, la legislación federal viene pidiendo que las escuelas informen sobre los resultados académicos de los estudiantes por subgrupos. Las escuelas deben informar sobre las puntuaciones medias estandarizadas de los grupos de las minorías raciales, estudiantes de lengua inglesa, estudiantes de educación especial y estudiantes de entornos con bajos ingresos. El Gobierno federal exige que se facilite esta información transparente sobre los rendimientos académicos de los estudiantes de los diferentes grupos para velar porque las escuelas se hagan responsables de eliminar estas diferencias en los resultados académicos.
A pesar de que el papel del Gobierno federal de protección de los derechos civiles de los estudiantes se encuentra claramente establecido, los líderes estatales y el Gobierno federal se siguen enfrentando sobre el alcance de las competencias del Gobierno federal en esta área. Los recientes debates sobre los derechos de los estudiantes transgénero son un reflejo de esta tensión subyacente.
¿Cómo garantizar una exigencia rigurosa de responsabilidades a nivel local?
Aunque los Estados disfrutan ahora de mayores competencias para desarrollar sus propios planes de responsabilidad escolar, el Gobierno federal sigue ostentando un papel de supervisión de los planes estatales y de control sobre los Estados para que al diseñar estos planes utilicen análisis basados en evidencias.
De acuerdo con la nueva ley federal, los Estados deben presentar al Gobierno federal sus planes de responsabilidad para que proceda a su examen y aprobación. Aunque este mecanismo concede potencialmente al Gobierno federal importantes competencias de supervisión, el nivel de exigencia de esta supervisión federal puede variar dependiendo de quién se encuentre al frente del Departamento de Educación federal. Por ejemplo, algunos han planteado si la administración actual debe limitarse a “dar el visto bueno” a las propuestas estatales o si puede intentar imponer su propia agenda durante este proceso de revisión.
Sin embargo, aunque la supervisión federal sea relativamente débil, la ley federal sigue exigiendo a los Estados que desarrollen determinados elementos de sus planes de responsabilidad utilizando el análisis basado en evidencias. Los Estados deben diseñar políticas basadas en análisis que cumplan los criterios establecidos en la ley federal. Para facilitar la utilización del análisis basado en evidencias, el Gobierno federal financia la realización de análisis sólidos y rigurosos a través del Institute of Education Sciences y mantiene una base de datos online de análisis en la What Works Clearinghouse. Al exigir la utilización de evidencias y al adoptar medidas para promover la creación y difusión de los análisis, el Gobierno federal ayuda a los Estados a desarrollar políticas rigurosas, aunque éstos tienen un importante margen de flexibilidad en el diseño de sus sistemas de responsabilidad.
¿Cómo garantizar una voz para todos los grupos y agentes educativos?
En un sistema descentralizado, el Gobierno federal puede también trabajar para crear procesos transparentes que sirvan para “desarrollar la capacidad de los grupos y agentes educativos”—incluso los pertenecientes a entornos desfavorecidos—para participar en la formulación de políticas. Por ejemplo, la administración Obama exigió inicialmente a los Estados que demostrarán su compromiso e implicación con una larga lista de grupos y agentes educativos, incluyendo organizaciones de derechos civiles para que sus planes de responsabilidad recibieran la aprobación federal. Más tarde, la administración Trump suavizó este requisito, indicando que los niveles federales de transparencia pueden variar dependiendo de la ideología política del partido en el poder.
El Gobierno federal se encuentra obligado también a cumplir los requisitos establecidos para aumentar la eficacia y permitir la participación del público. Cuando el Departamento de Educación propone normas legalmente vinculantes, éstas se encuentran sujetas a un período de notificación y participación pública durante el que cualquier persona puede presentar un comentario sobre las políticas propuestas. A cambio, el Departamento de Educación está obligado a responder a estos comentarios e indicar sí y cómo deben responderse durante el procedimiento de revisión. El Departamento recibió más de 21.000 comentarios sobre una de estas propuestas normativas.
Conclusión
Este artículo no es en modo alguno un resumen completo de cómo el Gobierno federal de Estados Unidos exige responsabilidades a los Estados sobre el rendimiento académico de los estudiantes en un contexto descentralizado. Sin embargo, las políticas y programas aquí discutidos ejemplifican alguna de las maneras en las que un gobierno central puede promover una educación pública igualitaria y de alta calidad, incluso cuando las administraciones públicas de ámbito estatal, regional o local cuentan con la flexibilidad suficiente a la hora de desarrollar sus propios sistemas de responsabilidad y al gestionar las escuelas primarias y secundarias.
La eficacia de la supervisión y de la normativa federal depende de la autoridad y de la legitimidad del Gobierno federal. Por ejemplo, si el Gobierno federal careciese de las competencias necesarias para exigir responsabilidades a las escuelas que han incumplido una ley federal de derechos civiles, la oficina de derechos civiles se vería, en la práctica, relativamente impotente. En Estados Unidos, el papel del Gobierno federal en la educación es un tema muy polémico, pero hasta la fecha el Departamento de Educación sigue conservando competencias suficientes para aplicar el tipo de medidas de exigencia de responsabilidad aquí descritas. La cuestión de si en otras partes del mundo los gobiernos centrales pueden exigir responsabilidades a los niveles estatales, regionales, provinciales o locales de las administraciones públicas en un sistema descentralizado es un tema abierto y que debe ser estudiado detenidamente en el contexto del esfuerzo global por garantizar una educación inclusiva y de calidad para todos.
Referencia
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