Al plan de acción presupuestado se le denomina a veces plan de implementación o plan operativo. Describe actividades detalladas para un período de tiempo específico del plan sectorial de educación (PES), normalmente un período a medio plazo de tres a seis años, con información sobre calendarios, roles, responsabilidades y costes. El plan de acción podría ser un documento independiente del plan sectorial de educación de naturaleza más estratégica, o podría formar parte integrante del mismo. Pone efectivamente en práctica una visión de la mejora de la calidad y del aprendizaje traduciéndola en medidas concretas de implementación.
Una sólida implementación del plan incrementa la probabilidad de conseguir los objetivos del PSE, sobre todo cuando crea fuertes vínculos con el planeamiento y los procesos presupuestarios nacionales ya existentes. Abarcará los elementos fundamentales del marco lógico como, por ejemplo, los objetivos de política educativa y los resultados programáticos previstos, y ofrece información más concreta sobre las actividades principales para el programa y su coste anual. El nivel concreto de información y datos variará dependiendo de los contextos del país:
- Descripción de la actividad. Esto sirve como punto de referencia a la hora de elaborar un plan de trabajo.
- Calendario. Muestra cuándo se debería llevar a cabo la actividad y verifica si las fases de ejecución presupuestaria se van correspondiendo con la financiación disponible en cada momento.
- Cantidades de insumos. Se entiende por insumos los recursos financieros, humanos, técnicos y materiales necesarios para la implementación. Las cantidades indicadas se utilizan para determinar los progresos realizados en la ejecución y para ver si las estrategias de implementación han sido eficientes.
- Cantidades de productos. Los productos son los productos, bienes y servicios que son el resultado de las intervenciones del programa. Al igual que ocurre con los insumos, se trata de información crítica para los informes periódicos de implementación que evalúan los avances realizados de cara al cumplimiento de los objetivos.
- Costes. El coste total de un programa será la suma de los subtotales de la actividad, determinado cada uno de ellos por los costes y las cantidades unitarias. El coste total debería corresponderse con la disponibilidad de recursos totales.
- Fuentes de financiación. La comparación con los costes permitirá identificar las posibles lagunas y las necesidades de movilización de recursos.
- Dirección de las entidades responsables de la implementación. Aunque normalmente son varias las partes que participarán en la implementación de cualquier actividad, el director es el responsable de coordinarlas, así como de presentar en plazo las solicitudes de financiación.
- Indicadores y objetivos de resultados. Éstos abarcarán normalmente varias actividades dentro del programa.
La designación de las fuentes de financiación es de una importancia fundamental, debiendo basarse en compromisos confirmados y estimaciones conservadoras. Las fuentes de financiación serán probablemente los presupuestos nacionales ordinarios, utilizando los límites presupuestarios del ministerio de hacienda, las aportaciones de las administraciones locales y las aportaciones e insumos confirmados de las agencias de desarrollo, ONGs y demás entidades.
Los planes de acción deberían redactarse con un programa de gastos a medio plazo y estar vinculados con el procedimiento de elaboración presupuestaria nacional, para que pueda tenerse en cuenta dentro de la preparación anual de los presupuestos y de los procedimientos de supervisión. En el caso de que se detecten déficits de financiación al calcular los costes del plan, será necesario definir si hay que revisar, aplazar o cancelar las actividades de baja prioridad. Por lo tanto, el proceso de elaboración del plan de acción deberá acompañar y facilitar la priorización entre actividades e implica la negociación de compromisos y concesiones.
Análisis coste-beneficio
Se debe realizar una estimación de los costes de los programas específicos que mejoren los resultados del aprendizaje. El marco lógico ofrece espacio para detallar los costes estimados de cada actividad. Estos costes pueden ser cantidades fijas establecidas directamente con poco margen de flexibilidad o bien, dependiendo de las hipótesis manejadas, implicar niveles altamente variables de inversión.
Los análisis coste-beneficios pueden ayudar a determinar las variables más viables y el enfoque aplicable a un programa.
Las responsabilidades y la rendición de cuentas deberían estar claramente establecidos. Las responsabilidades de implementación, diferenciando entre la agencia directora y las entidades colaboradoras, deben parecerse lo más posible a las competencias habituales de los ministerios y departamentos ministeriales. Podría ser útil establecer nuevas estructuras: un comité de control conjunto podría asignar responsabilidades de implementación y encargarse de la supervisión de las políticas; un equipo de monitoreo estratégico podría coordinar la ejecución de las actividades en marcha.
Capacidad de implementación
La capacidad del sector educativo de implementar eficientemente su PSE depende de varios factores, incluyendo las actuales capacidades de gestión del ministerio (centralizadas y descentralizadas) y de las organizaciones colaboradoras, así como otros muchos factores que se encuentran fuera del ámbito de control de la autoridad educativa central. La realización de un análisis de las capacidades de implementación de un PSE ayudará a señalar los posibles riesgos, obstáculos o cuellos de botella, examinando lo siguiente:
- La gestión del sector público y las instituciones: la calidad de la gestión presupuestaria y financiera, la eficiencia de la movilización de recursos, la calidad de la dirección de la administración y de la función pública, la transparencia y la rendición de cuentas en el sector público;
- La eficacia de la administración educativa: la claridad de las funciones y responsabilidades, los vínculos entre funciones y estructuras, los mecanismos de comunicación y coordinación, el nivel de preparación para situaciones de crisis y catástrofes, las prácticas de monitoreo y evaluación, etc;
- Los perfiles de los funcionarios: características personales, incluyendo género, competencias y capacidades, formación y cualificaciones, motivación e incentivos, etc
- Los principios de eficacia de la ayuda: en qué medida los recursos externos y las modalidades de implementación ayudan al desarrollo de los sistemas y capacidades nacionales.
Dependiendo del resultado del análisis de los factores de capacidad de implementación, puede ser necesario repensar los objetivos y ambiciones del PSE y/o incluir programas de desarrollo de capacidades que aborden las exigencias fundamentales. Por ejemplo, la eficiencia a la hora de generar ingresos puede ser un tema de especial interés si el plan depende fuertemente de la capacidad del gobierno de recaudar ingresos internos.
Elaboración y estimación de costes de un plan de acción - Ilustrado con un ejemplo
Para velar para que los niños tengan más tiempo y oportunidades de practicar la lectura en la escuela, un equipo de planeamiento estratégico debe determinar cómo se implementará el programa que han elegido, "Formación para docentes sobre cómo incorporar la lectura en voz alta y la lectura recreativa dentro del horario de clase", a lo largo de los próximos cuatro años. Deciden que el mejor método es la realización de talleres de trabajo para los docentes.
El equipo realiza un análisis simple de costes-beneficios para determinar a cuántos docentes pueden llegar. Se seleccionan las siguientes variables para examinar las implicaciones financieras de las diferentes opciones:
- Porcentaje de docentes formados: En lugar de tratar de llegar a todos los docentes, se podría establecer un pequeño grupo objetivo en función del "bajo" rendimiento de la escuela.
- Zona de influencia (tamaño del taller): Las zonas de influencia de gran tamaño significan mayores costes de transporte y alojamiento para los asistentes, pero un menor coste del formador.
- Determinar la eficacia: Llegar a un elevado número de docentes mediante pequeños talleres de trabajo es probablemente la manera más eficaz de alcanzar el objetivo.
Las estimaciones de costes por unidad se introducen en una hoja de cálculo para determinar los costes estimados en relación con la eficacia prevista, para diferentes métodos posibles:
Teniendo en cuenta estas estimaciones de costes en relación con la eficacia relativa de los diferentes enfoques, el equipo decide ofrecer el taller a los docentes del 50% de las escuelas primarias con puntuación más baja, pero a una escala suficientemente pequeña como para permitir dedicar el máximo tiempo posible a la interacción y ejercicios prácticos.
El equipo puede ahora planificar los avances que se deberían conseguir cada año, estableciendo hitos para medir los resultados. Esta información se utiliza para estimar los costes anuales. Finalmente, la distribución de los productos a lo largo del tiempo puede ajustarse para adaptarse a los fondos disponibles cada año verificando las estimaciones financieras anuales para el sector dentro del marco lógico.
Para una mayor claridad, el equipo de planeamiento redacta un texto para acompañar la tabla del plan de acción, explicando las actividades a realizar, su fundamento, y las hipótesis en base a las cuáles se han elaborado las estimaciones de costes.
Herramientas
CBA builder: A free resource for teaching, learning and training cost-benefit analysis
European Bank for Reconstruction and Development Capacity assessment toolkit