Descentralización de la gestión de las escuelas

Last update 06 Sep 18
FICHA 2

La descentralización puede mejorar el aprendizaje cuando amplía la capacidad y la participación democrática y cuando los recursos se distribuyen de forma justa y equitativa.

A la largo de las últimas décadas la mayoría de los sistemas educativos del mundo ha descentralizado la gestión de las escuelas. Si la descentralización se implementa adecuadamente, tiene la posibilidad de mejorar la calidad de la educación y los resultados del aprendizaje. El sistema debe ser diseñado de manera detenida y cuidadosa con el fin de reducir los posibles efectos negativos de la descentralización como, por ejemplo, la aparición de diferencias regionales, el solapamiento y/o colisión de políticas, y la captura  de los recursos o beneficios por las élites, temas que se abordarán más adelante en este artículo.

 

Cuestiones y debate

¿Qué es la descentralización? La descentralización es un término que generalmente hace referencia al proceso de transferencia de las competencias decisorias, responsabilidades y funciones desde los escalones superiores a los inferiores de una organización.(5) Los motivos para transferir las responsabilidades ejecutivas y de gestión a los niveles locales son a) democratizar la toma de decisiones, b) promover una utilización efectiva y eficiente de los recursos en la educación, c) hacer que la educación pública sea más sensible a las necesidades locales, d) reducir el nivel de responsabilidad financiera de los gobiernos centrales y aumentar la de los grupos locales en relación con la prestación de servicios a las escuelas, y permitir que las escuelas y los docentes ejerzan un mayor grado de autonomía profesional .(14)(21)

Diferentes formas de descentralización: La descentralización puede revestir diferentes formas. Hay que distinguir entre descentralización funcional y territorial:(5) La descentralización funcional hace referencia a la distribución de competencias entre diferentes autoridades u organismos administrativos que operan en paralelo (por ejemplo, un ministerio responsable de la educación básica y otro ministerio responsable de la educación superior y de la investigación, una autoridad independiente competente en materia de exámenes o acreditaciones/un organismo de inspección que funciona en el seno del ministerio de educación). El planeamiento de la educación podría beneficiarse de la coordinación efectiva y de las sinergias entre estos organismos y autoridades. La descentralización territorial  se refiere a la redistribución de las competencias entre diferentes niveles de gobierno, como gobierno central/federal, estados, regiones, provincias, distritos y escuelas.

La descentralización territorial puede ser clasificada de formas diferentes:

  • La desconcentración es el proceso a través del cual una autoridad central crea y dota de personal a las oficinas locales, pero conservando un control central sobre las mismas.
  • La delegación implica una transmisión de funciones y responsabilidades administrativas. La delegación de  funciones no implica una transferencia de competencias, ya que la oficina local  sólo tiene conferido el papel de ejecutar las decisiones tomadas a nivel central.  Las competencias pueden ser retiradas.
  • El traspaso de competencias es el tipo de descentralización de mayor alcance , e implica  la transferencia de competencias y de la responsabilidad real desde el gobierno central al gobierno local. Esta autoridad local  se convierte en una entidad autónoma independiente, que puede actuar sin tener que pedir permiso.(6)(14)

Últimamente se ha añadido la privatización a esta clasificación como otra forma de descentralización cuando el traspaso de competencias hace que el gobierno  se desligue de sus funciones y responsabilidades públicas, implicando una transferencia de competencias a manos privadas y una reducción del poder del estado sobre las escuelas.(2)(10)(9)(11)

El papel de las autoridades educativas locales: La descentralización cambia las relaciones entre las autoridades locales, las escuelas/docentes, padres, comunidades y gobiernos.(9) Los gobiernos locales y consejos escolares reciben competencias y recursos en áreas tales como la construcción y mantenimiento de edificios, el liderazgo, el monitoreo de los resultados escolares, la contratación de docentes, la formación profesional de los docentes y sus salarios. Las competencias sobre otras áreas, como el currículum, contenidos y evaluación pueden ser compartidas, dependiendo de las formas de descentralización existentes.(23)

Efectos de la descentralización sobre los resultados del aprendizaje: La descentralización dentro de la educación exige un estudio detenido sobre qué elementos del sistema se van a descentralizar y a qué nivel local.(9) Seguimos contando con datos insuficientes como para sacar conclusiones sobre la relación directa e indirecta entre descentralización y resultados del aprendizaje, y la descentralización de la movilización y asignación de recursos produce efectos especialmente dispares.(27) Los estudios realizados sugieren que la descentralización de las funciones administrativas trasvasándolas a un modelo de gestión basada en las escuelas puede fortalecer la autonomía y la colaboración entre los docentes, facilitar una formación profesional más orientada a la escuela y generar un mayor sentido de responsabilidad.(2)(7)(18) La descentralización del desarrollo curricular descansa en la creencia de que permitirá una mayor adaptación y adecuación a las particularidades locales, lo que a su vez tendrá potencialmente como resultado unos estudiantes más motivados y una mejor cultura del aprendizaje.(4)(14) Los principales factores que determinan la eficacia de cualquier forma de descentralización son si los educadores locales se encuentran equipados con las destrezas, conocimientos y actitudes necesarias para desempeñar sus funciones, y si las autoridades superiores  proporcionan el apoyo que necesitan.

Efectos negativos de la implementación de la descentralización: La descentralización puede provocar situaciones en las que se adopten decisiones en diferentes niveles de la administración que se solapen o entren en conflicto entre sí, y la posibilidad de que se produzca el fenomeno conocido como "captura por las élites", reduciéndose así los espacios democráticos. Por ejemplo, en Nepal existen políticas de contratación de docentes que entran en conflicto entre sí, que ofrecen diferentes tipos de contratos de servicios y prestaciones.(15) En Uganda y Sudáfrica, los fondos descentralizados son manejados en función de los intereses de las élites locales y dominados por un pequeño grupo de personas cultas y con buenos contactos capaces de presentarse a los donantes, al gobierno central y a la población local como el medio más eficaz para gestionar estos fondos. La consecuencia es la marginación o exclusión de los grupos pobres y desfavorecidos.(22)(25) Es necesario revisar los procedimientos de descentralización para reducir estos efectos negativos. En particular, el sistema descentralizado debe recuperar la capacidad de hacer responsables a los gobiernos, administraciones y escuelas locales, y promover la capacitación de los grupos desfavorecidos para que participen de manera más efectiva dentro del sistema.

Descentralización y recentralización: En muchos casos, los movimientos para descentralizar coexisten con movimientos para mantener o aumentar el control por parte de las administraciones centrales.(1)(9) Este fenómeno se observa cada vez más en Latinoamérica, Asia y Europa.(1)(13)(14)(19)(26) En algunos casos, las reformas de descentralización se inician y diseñan desde la cúpula administrativa, mientras que la implementación y la rendición de cuentas son competencias locales. En otros, los procedimientos de trasvase del control son complejos y los funcionarios de las administraciones centrales se resisten a renunciar a sus competencias.(9)(14)(15) Otros modelos mantienen un poder y control centralizado sobre la fijación de los objetivos centrales y de los niveles de medición de los resultados, como por ejemplo el sistema de evaluación nacional, el marco curricular escolar normalizado y las fórmulas de financiación, y los procedimientos fiscales y legales normalizados.(14)(20)(26) Finalmente, la descentralización viene frecuentemente impulsada por ideologías políticas y por la agenda del gobierno en el poder, y puede encontrarse limitada por las corrientes culturales existentes en cada sistema que presionan para recentralizar la rendición de cuentas. (1)(4)(13)(26)

 

Inclusividad y equidad

Disparidades regionales: La relación entre descentralización y disparidades regionales parece verse fuertemente afectada por el nivel de riqueza de un país, el tipo de sistema de protección social, la dimensión de las disparidades existentes en el mismo y la presencia de sistemas sólidos de redistribución fiscal.(24) Los estudios demuestran que en el mundo desarrollado la descentralización política y fiscal no afecta a las disparidades regionales, mientras que la descentralización fiscal ha provocado un aumento significativo de las desigualdades regionales en los países con bajos ingresos.(16) Esta afirmación es aplicable también a la descentralización educativa, ya que las regiones empobrecidas tienen escasa capacidad para competir por el capital, la inversión y el talento que pueden generar buenas condiciones para las escuelas.(11)

Ejemplos de políticas

  • Ethiopia [PDF]
  • Hong Kong [PDF]
  • School-Based Management [PDF]
  • Thailand [PDF]
  • Denmark [PDF]
References and sources
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