“Países alrededor del mundo han adoptado diferentes modelos para configurar y organizar sus sistemas de educación, así como también nuevos enfoques y procesos en sus gestiones. Las estructuras organizacionales del Ministerio de Educación central, el grado de descentralización administrativa y la autonomía institucional varían de país a país.” (IIPE Programa de Entrenamiento Avanzado 2017-2018 esquema del curso, pág. 65)
Actualmente, la descentralización es una reforma popular. Puede ofrecer a los formuladores de políticas nacionales una manera de aliviar la carga financiera del estado, asegurar más gestiones eficientes, aumentar la participación en, y responsabilidad de reformas, e idealmente el compromiso de dirigentes locales y padres de familia. Defensores de la descentralización argumentan que llevar la toma de decisiones más cerca de los beneficiarios puede contribuir a mejorar la calidad de la educación y los resultados de aprendizaje de los niños. Sin embargo, también puede generar varios retos, como aumentar las diferencias entre regiones, distritos, ciudades y escuelas. Se debe prestar mayor atención al diseño e implementación de las políticas de descentralización, en consonancia con los objetivos que se desean alcanzar.
Como parte del curso especializado del IIPE sobre la organización y gestión del sector educativo, Candy Lugaz y Chloe Chimier del IIPE examinaron estos temas con Maria-Varinia Michalun, Analista de Políticas y Directora del Proyecto del OCDE y Janet Looney, Directora del Instituto de Educación y Política Social de Europa.
IIPE: Cuáles han sido algunas de las razones principales detrás de las tendencias actuales hacia la descentralización?
M-V Michalun: Las razones para descentralizar dependen del país y el contexto, pero una de las razones ha sido el deseo de autoridades nacionales de llevar la toma de decisión y la prestación de servicios más cerca de las necesidades locales. La descentralización, cuando se diseña e implementa bien, puede permitir que las políticas y los programas sean mejor dirigidos a la situación local, contribuyendo a una mayor estabilidad y desarrollo democrático y económico, así como también a una cohesión más fuerte, una mayor rendición de cuentas y finalmente más confianza en el gobierno.
La descentralización no es un objetivo en sí. La descentralización es un proceso. Esto con frecuencia se olvida, especialmente entre los formuladores de políticas. Si la política es para mejorar resultados de aprendizaje, entonces la descentralización puede servir como una posible herramienta para alcanzar dicha política, pero solo si cuenta con las condiciones adecuadas. Dichas condiciones incluyen, por ejemplo, una atribución clara de responsabilidades, suficientes recursos y suficiente capacidad, entre otros.
Janet Looney: En términos de una mayor autonomía escolar, la autonomía pedagógica es una de las razones principales, permitiéndole a los maestros a acercarse a los estudiantes y sus necesidades, a los padres de familia y a la comunidad. También puede ayudar a satisfacer las necesidades de distintos estudiantes. Mayor autonomía escolar con frecuencia genera mejores resultados educativos; reconoce la experiencia del maestro para saber qué es que le conviene más a sus estudiantes. En situaciones donde existe una firme rendición de cuentas e inversiones de fortalecimiento de capacidades, las escuelas logran mejores resultados.
IIPE: En los países donde han trabajado, cómo se implementaron las políticas de descentralización? En una perspectiva ascendente o descendente?
M-V Michalun: Generalmente, la descentralización es una decisión política y por lo tanto, es más común un enfoque descendente. Algunas veces, se han observado casos ascendentes, por ejemplo, cuando los gobiernos locales unen sus fuerzas para prestar un servicio y luego solicitan apoyo de niveles más altos del gobierno. Las solicitudes realizadas en forma ascendente no siempre son solicitudes para “descentralizar”, sino un llamado para una mayor autonomía en la toma de decisiones locales o de capacidad para generar ingresos.
Janet Looney: Algunos países tienen una cultura política de descentralización, como es el caso de Dinamarca o de los Estados Unidos. No obstante, la descentralización puede ser un shock para el sistema donde no es tradición. No siempre es bien recibida. Puede haber una percepción de menos fondos, así como una aparente falta de apoyo si el proceso de descentralización no se acompaña por un fortalecimiento de capacidades adecuadas.
IIPE: Cuál es su experiencia con enfoques participativos de consultas?
M-V Michalun: Lo que se necesita identificar son los actores principales – aquellos más propensos a salir afectados – ellos son los que necesitan consultar. Las consultas deben ser utilizadas para obtener retroalimentación, pero quizás no para saber si hay que descentralizar. También debe haber claridad de cómo se utilizarán los resultados de la consulta, y si la retroalimentación no es utilizada, por qué no se ha utilizado.
Janet Looney: La consulta con partes interesadas funciona bien, si ven el panorama completo y se “responsabilizan” por una visión general. Ha habido ejemplos positivos de Chile y Columbia Británica. Compromisos con las partes interesadas también han ayudado a asegurar que las necesidades de los estudiantes marginados sean satisfechas. En teoría, los acuerdos entre ciudadanos y actores interesados, puede llevar a más reformas sostenibles.
IIPE: Cuál es el papel de las autoridades centrales dentro un estado descentralizado?
M-V Michalun: Siempre habrá una necesidad para un gobierno central, para niveles centrales de marcos de trabajo legales y fiscales. La descentralización necesita ambos niveles de cooperación -horizontales y verticales. El gobierno completo. Al final, el gobierno central se convierte en el coordinador y los dirige a todos. Preguntas de igualdad y descentralización también son importantes. La descentralización puede llevar a la desigualdad en la utilización de los recursos. El papel del gobierno central es mitigar esto.
Janet Looney: El gobierno central es importante para la igualdad, pero también para asuntos de calidad, por ejemplo, para asegurar la efectividad de la distribución docente, para la recolección e intercambio de información, proveer lineamientos, marcos de trabajo y apoyar redes de contactos. El gobierno central puede ayudar a asegurar que las políticas sean coherentes y que no se termine con un conjunto confuso de políticas. Por ejemplo, si tomamos el tema de asignación docente, la contratación a nivel escolar puede ser basada en “coincidencias de misiones” es decir que los valores e incentivos intrínsecos del maestro, o su misión, coincidan con la misión de los directivos de la escuela y su personal. Cuando las misiones son iguales los maestros permanecen por más tiempo. Uno de los retos más importantes es garantizar que las escuelas desfavorecidas no terminen con menos maestros calificados y maestros sin experiencia. Todavía ningún gobierno ha encontrado una solución infalible.
IIPE: Cómo monitorean los países el proceso y los retos? Cuáles indicadores pueden ser utilizados para monitorear y evaluar?
M-V Michalun: Como se mencionó anteriormente, la descentralización es una herramienta no un objetivo. Hay una necesidad de monitorear y evaluar los objetivos para los cuales está utilizando la descentralización como la herramienta. Escocia cuenta con un sistema de indicadores muy bien desarrollado, Scotland Performs, para reportar el progreso en el gobierno, uno de los cuales era Smarter, ampliar las oportunidades de las personas en Escocia para que tengan éxito desde la crianza hasta el aprendizaje permanente asegurando logros mayores y más ampliamente compartidos.
Janet Looney: Depende del tipo de descentralización. Para la descentralización pedagógica, la Inspectoría sería un lugar lógico para comenzar, ya que ellos monitorean lo que sucede en las escuelas y tienen la información para saber dónde pueden mejorar y en qué. Durante los pasados cinco años, por lo menos en Europa, se han alejado del monitoreo y la rendición de cuentas descendente.
IIPE: Tiene ejemplos de casos de recentralización y por qué pasó esto?
M-V Michalun: No hay muchos ejemplos. Los que se me vienen a la mente, son de recentralización, pero no de regreso a un nivel central, sino a un nivel regional. En algunas situaciones, la recentralización puede ser debido al alto costo de los servicios involucrados, como es el caso de la salud o la educación especializada – educación superior o vocacional.
Janet Looney: La recentralización puede ser debido a una agenda política, por ejemplo, querer un mayor control sobre la educación. Otro ejemplo, puede ser asesoría o aspectos del currículo donde requieren de mayor estandarización en todas las escuelas y así ser más efectivos.
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