Gobernanza por datos de evaluación:¿hasta dónde llega?

Escrito el 24 Jul 20 por Ieva Raudonyte
Comparaciones internacionales


Reposado desde NORRAG número especial 03: Monitoreo global del desarrollo educativo nacional: ¿coercitivo o constructivo? (Publicado octubre 2019)
 

El artículo analiza cómo las evaluaciones internacionales a gran escala ejercen un poder blando en la gobernanza global de la educación. Argumenta que, si bien los datos de aprendizaje pueden nutrir a las políticas educativas de manera significativa, existen riesgos que los socios internacionales y los gobiernos deben tener en cuenta al usarlos, especialmente en los países en desarrollo.

De las estadísticas descriptivas a las políticas basadas en la comparación

El número de países que realizan evaluaciones nacionales, regionales e internacionales de estudiantes a gran escala ha aumentado significativamente en las últimas dos décadas (UNESCO, 2015). Ha habido un fuerte apoyo internacional para esta expansión. Múltiples actores internacionales han resaltado que poseer y utilizar de manera efectiva datos de evaluación de aprendizaje confiable es esencial para diagnosticar la salud del sector educativo, diseñar estrategias apropiadas, rastrear exclusiones ocultas, fomentar un compromiso político más fuerte y reducir las ineficiencias del sistema (Banco Mundial, 2018; UIS, 2017). Si bien estos datos tienen un gran potencial para permitir a los tomadores de decisiones estar informados y así mejorar las políticas educativas, su uso como parte fundamental de la política no es un ejercicio técnico neutral. Puede influir considerablemente para moldear cómo se analizan los sistemas educativos y, en última instancia, qué aspectos deben recibir la atención por parte de los responsables de hacer las políticas (Breakspear, 2014).

El papel y la influencia de las evaluaciones internacionales de estudiantes en la gobernanza de la educación global han ido evolucionando con el tiempo. En la década de 1980, las estadísticas educativas internacionales producidas por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) recibieron fuertes críticas por su carácter descriptivo, ya que no definían un posicionamiento de los países sobre diferentes indicadores y, aunque la metodología fue reconocida, las publicaciones relacionadas no llevaban a cabo un análisis estadístico más complejo que correlacionara los datos de ingreso y los resultados de los sistemas (Cussó & D’Amico, 2005). Organizaciones como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el Banco Mundial, principalmente bajo la presión de Estados Unidos, insistieron en la necesidad de generar más datos comparativos sobre el aprendizaje y analizar las reformas políticas subyacentes (Cussó & D’Amico, 2005). La propia OCDE experimentó un cambio en su cultura de evaluación, alejándose del escepticismo con respecto a las comparaciones de desempeño educativo internacional y acogiéndolas como propias. Esta búsqueda de datos comparativos se vio facilitada por un contexto en el que la educación se estaba convirtiendo rápidamente en una forma de medir el potencial económico de los países La educación se había convertidoen una moneda global de las economías del conocimiento,crucial para demostrar la ventaja comparativa de los países (Addey, Lingard, Sellar, Steiner-Khamsi & Verger, 2017).

La creciente influencia de las evaluaciones internacionales de aprendizaje a gran escala está, por lo tanto, fuertemente determinada por comparaciones internacionales que podrían proporcionar una visión distorsionada de la realidad, ya que están clasificando a los países con diferentes niveles de recursos. Establecer estándares internacionales a través de comparaciones que presionen a los demás en la clasificación, es una herramienta sólida para ejercer influencia (Martens, 2007). Sin embargo, los países en las tablas de dicha clasificación tienen diferentes medios a su disposición y capacidades técnicas variables, que podrían distorsionar la comparación: “las características culturales, contextuales y organizativas impiden la comparación transnacional directa del rendimiento estudiantil (Wiseman, Whitty, Tobin & Tsui, 2010, p.12)”. Es un elemento importante para considerar cuando se toman como base datos comparativos internacionales.

La legitimidad que los datos duros significan

Como dijo recientemente un actor de políticas de alto nivel en Uruguay, ‘todo está legitimado siempre y cuando empieces tu frase con ‘PISA dice…’ (Addey, 2018).

El análisis de los datos de evaluación de aprendizaje y las recomendaciones que siguen se utilizan cada vez más como una herramienta sólida para legitimar las reformas educativas. La necesidad de estos datos a menudo se percibe como una realidad objetiva no sujeta a impugnación y esto constituye un argumento sólido para los responsables de la formulación de políticas (Cussó y D’Amico, 2005). Este enfoque científico para la formulación de políticas es uno de los principales impulsores del éxito de la OCDE. Los formuladores de políticas y el público en general aceptan PISA como un poder legítimo para la evaluación del desempeño del sistema educativo (Breakspear, 2014) y la organización implementa una regulación flexible a través de sus publicaciones, estudios, informes y comparaciones internacionales que tienen una gran reputación en términos de la calidad de sus análisis (Morgan y Shahjahan, 2014).

Sin embargo, los legisladores pueden usar los datos de evaluación del aprendizaje para respaldar las decisiones tomadas por otros motivos. El uso de estos a veces aparece como una solución en la búsqueda del problema correcto, justificando agendas políticas existentes (Fischman Et al., 2018). Baird et al. (2011) utiliza un ejemplo en Francia que explica que en el pasado el gobierno, éste exageró el desempeño deficiente de su país con base en las pruebas del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (PISA, por sus siglas en inglés) para justificar sus reformas anteriormente expuestas que se centraban en aspectos fundamentales con énfasis en la alfabetización y la ciencia. En Uganda, existe evidencia de que el gobierno también está utilizando los datos de evaluación de UWEZO para respaldar su agenda, ya que los bajos resultados de la evaluación se utilizaron para rechazar dar un pago más alto a los maestros (Elks, 2016). En estas situaciones, una decisión política precede a las recomendaciones provenientes del análisis de datos, lo que reduce su capacidad para informar efectivamente las políticas educativas.

Definición de objetivos educativos a través de la medición

“Lo que elegimos medir en educación modela lo que colectivamente nos esforzamos por lograr “ (Breakspear, 2014, p. 4).

Lo que se mide en los sistemas educativos es importante, ya que es probable que esto influya en la forma en que los gobiernos enfocan las reformas educativas. Breakspear (2014), que utiliza un ejemplo de PISA, argumenta que los responsables de las políticas comienzan a usar la perspectiva de PISA para examinar sus sistemas y es probable que esto influya en la definición de los objetivos finales de la educación. Meyer y Benavot (2013), comparten esta opinión y señalan que PISA tiene el potencial para crear cambios en lo que respecta a los objetivos y la organización de los sistemas educativos nacionales. Los cambios en el currículo son los ejemplos más explícitos de esta influencia. Varios países (por ejemplo, Corea, México, Grecia y Luxemburgo) revisaron su currículo para alinearlo con el marco de PISA e incluir las competencias que ésta evalúa (Breakspear, 2012).

Por lo tanto, existe el riesgo de reducir los objetivos del sistema educativo para mejorar un conjunto de indicadores internacionales. Si bien pueden proporcionar información útil sobre el rendimiento de los estudiantes en ciertas áreas, no pueden equipararse a los propósitos de los sistemas educativos (Breakspear, 2014). La definición de los objetivos finales de la educación requiere una deliberación democrática más amplia: “la discusión de los objetivos finales educativos implica una deliberación ética sobre lo que importa en la educación y lo que debe ser una persona educada” (Breakspear, 2014, p. 11). Asimismo, Biesta (2007, p. 18), explican que “una sociedad democrática es precisamente aquella en la que no se fija un propósito de la educación, sino que es un tema constante de discusión y deliberación”. Sin embargo, las evaluaciones internacionales a gran escala tienden a reducir este espacio democrático presionando a los países para mejorar sus puntuaciones en un conjunto de indicadores comparables.

Creciente presión externa sobre los países en desarrollo

La nueva política del gobierno de EE. UU. obliga al Departamento de Estado y a USAID a demostrar aumentos en el “porcentaje de alumnos que alcanzan un nivel mínimo de competencia en lectura al final del segundo grado y al final de la escuela primaria” en los países que reciben apoyo de EE. UU. Con un presupuesto de educación básica internacional de $ 800 millones en la línea, hay un gran interés en torno a cómo se define y mide la “competencia mínima en el nivel de grado” (Bruns, 2018).

Los países en desarrollo están bajo una presión cada vez mayor para participar en evaluaciones internacionales a gran escala, ya que esta presión a menudo está relacionada con las condiciones de ayuda que fijan los socios para el desarrollo. Las agencias financieras solicitan información sobre los datos de aprendizaje como un punto de referencia valioso para evaluar el progreso de la educación (Addey et al., 2017). Al reconocer este hecho, la Alianza Global de Educación (GPE, por sus siglas en inglés) incluyó la disponibilidad de datos de aprendizaje (o una estrategia para mejorar esta disponibilidad) como un requisito en su modelo de financiamiento (GPE, 2017). Además, los países también utilizan los datos de evaluación como evidencia para obtener recursos financieros en proyectos destinados a aumentar los resultados de los estudiantes (Addey et al., 2017; Shamatov y Sainazarov K., 2006). Utilizando evidencia empírica, Kijima y Lipscy (2016) muestran que la participación en evaluaciones de aprendizaje internacional en realidad está asociada con un aumento en los flujos de ayuda externa en educación.

Además, la participación en evaluaciones de aprendizaje estandarizadas permite demostrar la adhesión de los países a los valores educativos globales (Knight et al., 2012). La Agenda 2030 de Educación enfatiza tanto la importancia de mejorar los resultados del aprendizaje como su medición, que cuenta con el apoyo de los socios para el desarrollo (GPE, 2017; World   Bank, 2018). Por lo tanto, la participación en las evaluaciones se valora como un proceso en sí mismo que representa el apoyo a estándares internacionales (Addey et al., 2017).

Si bien los datos de aprendizaje pueden contribuir a las políticas educativas de manera significativa, su creciente influencia en la gobernanza global de la educación no ha sido acompañada por un estudio sistemático de los riesgos que implica su uso. Dichos riesgos son cruciales para explorar aprovechar al máximo el potencial que tienen los datos de aprendizaje para mejorar las políticas educativas. Un nuevo proyecto de investigación del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de la UNESCO (UNESCOIIPE) sobre el uso de datos de evaluación del aprendizaje proporcionará nuevos conocimientos sobre algunos de estos aspectos. Explorará cómo se utilizan los datos de aprendizaje en varios países del África subsahariana y de América Latina en el ciclo de planificación de la educación, analizando elementos vinculados a la economía política de los actores

Referencias

Añadir a favoritos